Марк Ву "Держит ли Китай свои торговые обещания"?!
Продолжаю выкладывать статьи из сборника западных синологов. РФ вслед за Китаем вступила в это самое (т.е. в ВТО). Но если мудрое правительство РФ выполняли бестрепетно не только приказы этой структуры,но даже невысказанные "хотелки", угробив "неперспективные" заводы, руководство КН не стеснялось "посылать" ВТО на три веселых китайских иероглифа. И даже по нескольку раз,о чем плакали Трамп и его команда горючими ковбойскими слезами.
Одиннадцатого декабря 2001 года, после пятнадцати лет трудных переговоров, Китай вступил во Всемирную торговую организацию (ВТО), объединение 164 наций, регулирующее мировую торговлю. Тем самым Китай согласился выполнять тысячи правовых обязательств в отношении своих торговых практик. Но держит ли Китай свои обещания? Как и со многими другими сложными вопросами, ответ зависит от точки зрения. Но
сама необходимость спорить о фактах наглядно показывает, почему напряженность в торговле с Китаем последние годы стала политическим вопросом.
Несомненно одно: в связи со вступлением в ВТО Китай предпринял масштабный пересмотр внутренних законов и правил, чтобы обеспечить их соответствие требованиям ВТО. Открылись новые рынки, ранее закрытые для иностранных фирм. Усилились процессы, направленные на судебный контроль и прозрачность, в тех областях, где того требовала ВТО. В структуре правительства Министерство торговли взяло на себя
роль надзорного органа, обеспечивающего выполнение торговых обязательств Китая другими правительственными агентствами.
Вступление в ВТО обеспечило жизненно важный импульс, необходимый для того, чтобы вырваться из тупика, возникшего в руководстве Китая по вопросу дальнейшего направления экономической реформы.
Чтобы выполнить обязательства в рамках ВТО, правительство преобразовало политэкономию Китая. Государственные предприятия подверглись масштабной реструктуризации. Силам рынка было позволено играть более существенную роль. Постепенно стало возникать все больше частных предприятий в качестве главной движущей силы экономического роста.
Китай невероятно выиграл от этих реформ. Когда правовая неопределенность вокруг тарифов разрешилась статусом члена ВТО, в страну потекли огромные объемы прямых иностранных инвестиций – более триллиона долларов за следующие пятнадцать лет. Поскольку производство сместилось в Китай, страна стала мотором экспорта. Объем экспорта из Китая вырос с 266 миллиардов долларов в 2001 году до 2,3 триллионов в 2015 году. В 2013 году Китай обогнал США и стал крупнейшей торговой нацией мира.
Но вступление Китая в ВТО было выгодно не только китайцам. Многие иностранные фирмы получили доступ на огромный китайский рынок, что помогало подпитывать корпоративный доход. Иностранные потребители также получили выгоду от недорогого импорта из Китая и дешевых кредитов, связанных с переработкой торговых излишков.
Тогда почему же это не счастливая беспроигрышная история о взаимной выгоде от торговли и глобализации? Важно, что преимущества от углубления интеграции Китая в мировую экономику получили не все. В развитых странах карманы сообществ опустошились остаточными эффектами «китайского шока». Критики предупреждают, что Китай действует нечестно и играет не по установленным правилам.
Президент Трамп в предвыборной кампании 2016 года дошел даже до заявления: «Мы не можем и дальше позволять Китаю насиловать нашу страну».
Трамп вступил на пост президента, обещая решительную новую политику, которая справится с китайской меркантильностью. Питер Наварро, директор Национального торгового совета, назвал Китай «крупнейшим торговым мошенником в мире». Среди торговых практик, считающихся нечестными, – субсидии Китая на экспорт, защита интеллектуальной собственности, манипуляции с валютой, принудительный трансфер технологий, условия труда и демпинг излишних товаров.
Меняется даже настроение экспертов «китайской руки». Доклад Азиатского общества 2017 года, написанный группой из нескольких бывших членов правительства США, представлял американо-китайские торговые отношения как «все более однобокие и невыгодные» для американских компаний. Особую тревогу вызывает, как отметила двухпартийная группа, «становящееся все более асимметричным игровое поле, особенно в секторах высоких технологий, где китайский протекционизм существенно вырос».
Значит ли это, что Китай получил свои преимущества в мире потому, что беспечно пренебрегал обязательствами в рамках ВТО? С 2002 по 2016 год в адрес Китая в ВТО поступило в целом тридцать восемь жалоб. В среднем это всего лишь две жалобы в год. В сравнении с тысячами обязательств, принятых Китаем в рамках соглашения о вступлении в ВТО, эта цифра не может говорить о целенаправленном
пренебрежении обязательствами.
Более того, следует учитывать факт, что за тот же период в адрес США было направлено семьдесят три жалобы. Это практическое подтверждение можно интерпретировать как знак, что Китай вел себя не хуже Америки, если говорить о нарушении обязательств в рамках ВТО. И когда Китай участвовал в спорах в ВТО и проигрывал, он обычно подчинялся правилам, по крайней мере внешне.
Казалось бы, все это говорит, что Китай, в общем и целом, всегда был ответственным и уважительным сторонником существующего торгового режима, правила которого во многом были заданы США и другими развитыми странами Запада. Именно так, без сомнения, Китай хотел бы, чтобы мировое сообщество воспринимало историю исполнения им договора. Но есть еще один корпус фактов, нарушающий такую интерпретацию.
Во-первых, число жалоб – лишь неточный и приблизительный показатель того, выполняет страна свои обязательства или нет. Оно просто показывает периоды, когда некая структурная единица решает, что ставки достаточно высоки, чтобы оправдать серьезные затраты на юридические услуги, чтобы подать на страну жалобу. Далеко не все нарушения заканчиваются подачей официальной жалобы. Учитывая страхи перед потенциальным возмездием со стороны китайского правительства, некоторые компании могут стремиться избежать давления за жалобу в ВТО.
Далее, подать жалобу решаются только в ситуациях, когда в наличии есть доказательства. Учитывая, что составляющие китайской системы намного менее открыты и прозрачны, чем сопоставимые системы в развитых демократиях, возможны нарушения, по которым жалобы не подавались в связи с невозможностью получить необходимые доказательства.
Во-вторых, если взглянуть на природу самих этих жалоб, мы обнаружим, что они охватывают намного более широкий срез тем в отношении Китая, чем у других торгующих стран. Хотя количество жалоб, поданных на США, сравнимо с жалобами на Китай, они сосредоточены в относительно узком диапазоне категорий.
Члены ВТО в первую очередь жалуются на практики США по помощи торговле и субсидии для определенных товаров, таких как самолеты и сельскохозяйственная продукция.
Жалобы подобного рода можно найти и в адрес Китая. Но они в меньшинстве. Если сравнивать с США, члены ВТО подавали жалобы, обвиняющие Китай в нарушениях, совершенных в гораздо более разнообразных обстоятельствах. Среди них – обвинения в том, что Китай не смог защитить права интеллектуальной собственности, как обещал, не открыл некоторые рынки услуг, как обещал (например, для фильмов или систем электронных платежей), и применял незаконные ограничения на экспорт некоторых материалов, чтобы обеспечить преимущество внутренних производителей.
Наконец, даже если Китай и подчиняется техническим инструкциям руководства ВТО, есть ощущение, что он не всегда подчиняется их духу. Возьмем, например, ряд дел в ВТО по ограничениям экспорта сырья и минералов из Китая. Эти ограничения идут на пользу отстающим китайским производителям в ущерб их зарубежным конкурентам и поощряют фирмы переносить производство в Китай. В 2012 году Апелляционный орган ВТО признал незаконными ограничения Китая по девяти промышленным минералам, таким как бокситы и цинк, в споре «Китай – сырьевые материалы». Далее, в 2014 году Апелляционный орган ВТО также признал незаконными ограничения Китая на экспорт семнадцати редкоземельных элементов и еще двух металлов. Обе серии ограничений были сняты. Это может способствовать впечатлению, что Китай неукоснительно выполняет законы ВТО, даже когда проигрывает в споре. Но два года спустя против Китая была направлена новая жалоба, на этот раз по поводу его экспортных обязанностей в отношении еще одной группы минералов. Такое поведение дает повод сомневаться, действительно ли Китай привержен соблюдению установленных принципов или просто играет в «попробуй поймай», когда дело доходит до выполнения определенных обязательств.
И все же основная проблема с китайскими торговыми практиками, пожалуй, связана не с невыполнением обещаний, а с недолжным и неполным выполнением правовых обязательств. Большинство правовых обязательств ВТО датируются серединой 1990-х годов, еще до вступления Китая. А потому они писались без оглядки на текущую структуру китайской политэкономии. Сторонники вступления Китая в ВТО, вероятно, лелеяли надежды, что по мере того как Китай будет богатеть от торговли, его политэкономия неизбежно преобразуется и уподобится экономикам других быстро развивающихся стран Восточной Азии или других посткоммунистических государств. Эти ожидания не оправдали себя. Даже если бы и оправдали, участники переговоров не могли бы предугадать, как именно преобразуется политэкономия Китая после вступления в
ВТО.
Хотя сейчас рыночные факторы играют более активную роль в Китае, чем в 1990-е годы, китайская политэкономия остается уникальной. На уникальный характер сегодняшней «корпорации “Китай”» – сложной, динамичной и переменчивой структуры – влияют сразу несколько факторов. В их число входит контроль партийного государства над ключевыми стратегическими отраслями промышленности и банковским сектором, полномочия и роль Государственного комитета по делам развития и реформ, а также формальные и неформальные связи между партийным государством и частными предприятиями.
Закон ВТО не всегда достаточно приспособлен для решения всех проблем, связанных с таким типом политэкономической структуры. Так, если китайский банк дает заем китайскому частному предприятию, является ли это нарушением обещания Китая не давать нечестных субсидий внутренней промышленности?
Ответ требует информации, руководит ли этим банком государство и контролирует ли его, а также благоприятны ли условия займа в сравнении с преобладающими рыночными условиями. Но в стране с непрозрачными механизмами контроля, способными попасть в структуру партии (противопоставленной в данном случае государству), ответить на этот вопрос нелегко.
Более того, некоторые области попросту не охвачены существующими правилами ВТО. Так, законодательство ВТО в целом полагается на Международный валютный фонд (МВФ), когда речь идет о нечестной манипуляции валютой. Юрисдикция ВТО ограничена узкими вопросами конкретных субсидий, а в юрисдикции МВФ находятся вопросы обменных курсов. Кроме того, законодательство ВТО не слишком сильно в обеспечении честных условий труда. Оно также не всегда дает механизмы решения вопросов с возвратом налога на добавленную стоимость (НДС) экспортерам, если только возврат НДС не обусловлен использованием внутренних требований к содержанию или иным образом равнозначен субсидии, как ее определяют правила ВТО. Наконец, соглашения ВТО разрабатывались задолго до подъема цифровой экономики. А потому у них зачастую нет механизма для международного разрешения споров в связи с жалобами, поданными технологическими компаниями США и других иностранных государств.
В таких сферах, хотя торговые практики Китая и могут быть проблемными и вредить иностранным фирмам, трудно обвинить Китай в собственно нарушении торговых обещаний. Можно лишь ограничиться заявлением, что Китай, возможно, дает задний ход в плане приверженности открытым рынкам и торговой взаимности. Необходим новый импульс в сфере переговоров по новым обязательствам и обновления торговых правил для XXI века. Пока это не будет сделано, дополнительные усилия по принуждению Китая к выполнению своих торговых обязательств через жалобы в ВТО не приведут ни к чему большему.
Все это означает, что ответ на вопрос, заданный выше, зависит от конкретной китайской торговой практики, о которой идет речь. Несомненно, в некоторых сферах Китай не сдержал своих обещаний. Но во многих других выполнил их досконально. А по некоторым вопросам проблема заключается в самих обещаниях, точнее, в их неполном охвате. Китай искусно извлекает выгоду из пробелов в законодательстве ВТО, чтобы
продвигать конкретные промышленные и квазимеркантилистские решения к выгоде собственных производителей. Может быть, такие практики и помогают Китаю развивать производственную цепочку.
Но они также содействуют росту популистской напряженности в развитых странах и постепенному разрушению торговой экосистемы, которая способствовала восхождению Китая.
Одиннадцатого декабря 2001 года, после пятнадцати лет трудных переговоров, Китай вступил во Всемирную торговую организацию (ВТО), объединение 164 наций, регулирующее мировую торговлю. Тем самым Китай согласился выполнять тысячи правовых обязательств в отношении своих торговых практик. Но держит ли Китай свои обещания? Как и со многими другими сложными вопросами, ответ зависит от точки зрения. Но
сама необходимость спорить о фактах наглядно показывает, почему напряженность в торговле с Китаем последние годы стала политическим вопросом.
Несомненно одно: в связи со вступлением в ВТО Китай предпринял масштабный пересмотр внутренних законов и правил, чтобы обеспечить их соответствие требованиям ВТО. Открылись новые рынки, ранее закрытые для иностранных фирм. Усилились процессы, направленные на судебный контроль и прозрачность, в тех областях, где того требовала ВТО. В структуре правительства Министерство торговли взяло на себя
роль надзорного органа, обеспечивающего выполнение торговых обязательств Китая другими правительственными агентствами.
Вступление в ВТО обеспечило жизненно важный импульс, необходимый для того, чтобы вырваться из тупика, возникшего в руководстве Китая по вопросу дальнейшего направления экономической реформы.
Чтобы выполнить обязательства в рамках ВТО, правительство преобразовало политэкономию Китая. Государственные предприятия подверглись масштабной реструктуризации. Силам рынка было позволено играть более существенную роль. Постепенно стало возникать все больше частных предприятий в качестве главной движущей силы экономического роста.
Китай невероятно выиграл от этих реформ. Когда правовая неопределенность вокруг тарифов разрешилась статусом члена ВТО, в страну потекли огромные объемы прямых иностранных инвестиций – более триллиона долларов за следующие пятнадцать лет. Поскольку производство сместилось в Китай, страна стала мотором экспорта. Объем экспорта из Китая вырос с 266 миллиардов долларов в 2001 году до 2,3 триллионов в 2015 году. В 2013 году Китай обогнал США и стал крупнейшей торговой нацией мира.
Но вступление Китая в ВТО было выгодно не только китайцам. Многие иностранные фирмы получили доступ на огромный китайский рынок, что помогало подпитывать корпоративный доход. Иностранные потребители также получили выгоду от недорогого импорта из Китая и дешевых кредитов, связанных с переработкой торговых излишков.
Тогда почему же это не счастливая беспроигрышная история о взаимной выгоде от торговли и глобализации? Важно, что преимущества от углубления интеграции Китая в мировую экономику получили не все. В развитых странах карманы сообществ опустошились остаточными эффектами «китайского шока». Критики предупреждают, что Китай действует нечестно и играет не по установленным правилам.
Президент Трамп в предвыборной кампании 2016 года дошел даже до заявления: «Мы не можем и дальше позволять Китаю насиловать нашу страну».
Трамп вступил на пост президента, обещая решительную новую политику, которая справится с китайской меркантильностью. Питер Наварро, директор Национального торгового совета, назвал Китай «крупнейшим торговым мошенником в мире». Среди торговых практик, считающихся нечестными, – субсидии Китая на экспорт, защита интеллектуальной собственности, манипуляции с валютой, принудительный трансфер технологий, условия труда и демпинг излишних товаров.
Меняется даже настроение экспертов «китайской руки». Доклад Азиатского общества 2017 года, написанный группой из нескольких бывших членов правительства США, представлял американо-китайские торговые отношения как «все более однобокие и невыгодные» для американских компаний. Особую тревогу вызывает, как отметила двухпартийная группа, «становящееся все более асимметричным игровое поле, особенно в секторах высоких технологий, где китайский протекционизм существенно вырос».
Значит ли это, что Китай получил свои преимущества в мире потому, что беспечно пренебрегал обязательствами в рамках ВТО? С 2002 по 2016 год в адрес Китая в ВТО поступило в целом тридцать восемь жалоб. В среднем это всего лишь две жалобы в год. В сравнении с тысячами обязательств, принятых Китаем в рамках соглашения о вступлении в ВТО, эта цифра не может говорить о целенаправленном
пренебрежении обязательствами.
Более того, следует учитывать факт, что за тот же период в адрес США было направлено семьдесят три жалобы. Это практическое подтверждение можно интерпретировать как знак, что Китай вел себя не хуже Америки, если говорить о нарушении обязательств в рамках ВТО. И когда Китай участвовал в спорах в ВТО и проигрывал, он обычно подчинялся правилам, по крайней мере внешне.
Казалось бы, все это говорит, что Китай, в общем и целом, всегда был ответственным и уважительным сторонником существующего торгового режима, правила которого во многом были заданы США и другими развитыми странами Запада. Именно так, без сомнения, Китай хотел бы, чтобы мировое сообщество воспринимало историю исполнения им договора. Но есть еще один корпус фактов, нарушающий такую интерпретацию.
Во-первых, число жалоб – лишь неточный и приблизительный показатель того, выполняет страна свои обязательства или нет. Оно просто показывает периоды, когда некая структурная единица решает, что ставки достаточно высоки, чтобы оправдать серьезные затраты на юридические услуги, чтобы подать на страну жалобу. Далеко не все нарушения заканчиваются подачей официальной жалобы. Учитывая страхи перед потенциальным возмездием со стороны китайского правительства, некоторые компании могут стремиться избежать давления за жалобу в ВТО.
Далее, подать жалобу решаются только в ситуациях, когда в наличии есть доказательства. Учитывая, что составляющие китайской системы намного менее открыты и прозрачны, чем сопоставимые системы в развитых демократиях, возможны нарушения, по которым жалобы не подавались в связи с невозможностью получить необходимые доказательства.
Во-вторых, если взглянуть на природу самих этих жалоб, мы обнаружим, что они охватывают намного более широкий срез тем в отношении Китая, чем у других торгующих стран. Хотя количество жалоб, поданных на США, сравнимо с жалобами на Китай, они сосредоточены в относительно узком диапазоне категорий.
Члены ВТО в первую очередь жалуются на практики США по помощи торговле и субсидии для определенных товаров, таких как самолеты и сельскохозяйственная продукция.
Жалобы подобного рода можно найти и в адрес Китая. Но они в меньшинстве. Если сравнивать с США, члены ВТО подавали жалобы, обвиняющие Китай в нарушениях, совершенных в гораздо более разнообразных обстоятельствах. Среди них – обвинения в том, что Китай не смог защитить права интеллектуальной собственности, как обещал, не открыл некоторые рынки услуг, как обещал (например, для фильмов или систем электронных платежей), и применял незаконные ограничения на экспорт некоторых материалов, чтобы обеспечить преимущество внутренних производителей.
Наконец, даже если Китай и подчиняется техническим инструкциям руководства ВТО, есть ощущение, что он не всегда подчиняется их духу. Возьмем, например, ряд дел в ВТО по ограничениям экспорта сырья и минералов из Китая. Эти ограничения идут на пользу отстающим китайским производителям в ущерб их зарубежным конкурентам и поощряют фирмы переносить производство в Китай. В 2012 году Апелляционный орган ВТО признал незаконными ограничения Китая по девяти промышленным минералам, таким как бокситы и цинк, в споре «Китай – сырьевые материалы». Далее, в 2014 году Апелляционный орган ВТО также признал незаконными ограничения Китая на экспорт семнадцати редкоземельных элементов и еще двух металлов. Обе серии ограничений были сняты. Это может способствовать впечатлению, что Китай неукоснительно выполняет законы ВТО, даже когда проигрывает в споре. Но два года спустя против Китая была направлена новая жалоба, на этот раз по поводу его экспортных обязанностей в отношении еще одной группы минералов. Такое поведение дает повод сомневаться, действительно ли Китай привержен соблюдению установленных принципов или просто играет в «попробуй поймай», когда дело доходит до выполнения определенных обязательств.
И все же основная проблема с китайскими торговыми практиками, пожалуй, связана не с невыполнением обещаний, а с недолжным и неполным выполнением правовых обязательств. Большинство правовых обязательств ВТО датируются серединой 1990-х годов, еще до вступления Китая. А потому они писались без оглядки на текущую структуру китайской политэкономии. Сторонники вступления Китая в ВТО, вероятно, лелеяли надежды, что по мере того как Китай будет богатеть от торговли, его политэкономия неизбежно преобразуется и уподобится экономикам других быстро развивающихся стран Восточной Азии или других посткоммунистических государств. Эти ожидания не оправдали себя. Даже если бы и оправдали, участники переговоров не могли бы предугадать, как именно преобразуется политэкономия Китая после вступления в
ВТО.
Хотя сейчас рыночные факторы играют более активную роль в Китае, чем в 1990-е годы, китайская политэкономия остается уникальной. На уникальный характер сегодняшней «корпорации “Китай”» – сложной, динамичной и переменчивой структуры – влияют сразу несколько факторов. В их число входит контроль партийного государства над ключевыми стратегическими отраслями промышленности и банковским сектором, полномочия и роль Государственного комитета по делам развития и реформ, а также формальные и неформальные связи между партийным государством и частными предприятиями.
Закон ВТО не всегда достаточно приспособлен для решения всех проблем, связанных с таким типом политэкономической структуры. Так, если китайский банк дает заем китайскому частному предприятию, является ли это нарушением обещания Китая не давать нечестных субсидий внутренней промышленности?
Ответ требует информации, руководит ли этим банком государство и контролирует ли его, а также благоприятны ли условия займа в сравнении с преобладающими рыночными условиями. Но в стране с непрозрачными механизмами контроля, способными попасть в структуру партии (противопоставленной в данном случае государству), ответить на этот вопрос нелегко.
Более того, некоторые области попросту не охвачены существующими правилами ВТО. Так, законодательство ВТО в целом полагается на Международный валютный фонд (МВФ), когда речь идет о нечестной манипуляции валютой. Юрисдикция ВТО ограничена узкими вопросами конкретных субсидий, а в юрисдикции МВФ находятся вопросы обменных курсов. Кроме того, законодательство ВТО не слишком сильно в обеспечении честных условий труда. Оно также не всегда дает механизмы решения вопросов с возвратом налога на добавленную стоимость (НДС) экспортерам, если только возврат НДС не обусловлен использованием внутренних требований к содержанию или иным образом равнозначен субсидии, как ее определяют правила ВТО. Наконец, соглашения ВТО разрабатывались задолго до подъема цифровой экономики. А потому у них зачастую нет механизма для международного разрешения споров в связи с жалобами, поданными технологическими компаниями США и других иностранных государств.
В таких сферах, хотя торговые практики Китая и могут быть проблемными и вредить иностранным фирмам, трудно обвинить Китай в собственно нарушении торговых обещаний. Можно лишь ограничиться заявлением, что Китай, возможно, дает задний ход в плане приверженности открытым рынкам и торговой взаимности. Необходим новый импульс в сфере переговоров по новым обязательствам и обновления торговых правил для XXI века. Пока это не будет сделано, дополнительные усилия по принуждению Китая к выполнению своих торговых обязательств через жалобы в ВТО не приведут ни к чему большему.
Все это означает, что ответ на вопрос, заданный выше, зависит от конкретной китайской торговой практики, о которой идет речь. Несомненно, в некоторых сферах Китай не сдержал своих обещаний. Но во многих других выполнил их досконально. А по некоторым вопросам проблема заключается в самих обещаниях, точнее, в их неполном охвате. Китай искусно извлекает выгоду из пробелов в законодательстве ВТО, чтобы
продвигать конкретные промышленные и квазимеркантилистские решения к выгоде собственных производителей. Может быть, такие практики и помогают Китаю развивать производственную цепочку.
Но они также содействуют росту популистской напряженности в развитых странах и постепенному разрушению торговой экосистемы, которая способствовала восхождению Китая.